농촌과 도시의 상생

‘농촌과 도시의 상생’ 실마리가 보인다

[신활력사업 현장을 가다 ⑧ 끝] 신활력사업의 평가와 전망

성경륭 국가균형발전위원장

낙후지역 자립 프로젝트인 '신활력사업'은 지금까지 농촌지원정책의 반성에서 시작됐다. 이 사업의 취지는 당장 눈앞의 변화보다 농촌 사회를 조금씩이라도 근본적으로 변화시켜 경쟁력을 확보하는 데 있다. 농민들이 정부예산으로 대학에서 강의를 듣고, 외국에 연수도 다녀온다. 또 캐릭터 하나 만드는 데 수 억 원이 들고, 수 십억 원을 들였다는 데 다리하나 새로 놓는 것이 없다. 그러나 네덜란드와 덴마크를 다녀온 낙농가는 외국에서 보고 느낀 점을 바탕으로 미래를 설계한다. 또 돈이 손에 잡히는 알뜰한 정보를 알려주는 강의는 농민들의 눈빛을 반짝히게 한다. 쌀, 감자, 옥수수 등 농산물을 생산하던 농민들이 '청정', '유기농', '자연' 등 이미지가 소득으로 이어질 수 있다는 사실에 눈을 뜬다. 행정자치부와 <국정브리핑>은 신활력지역 현장의 모습에 이어 송미령 한국농촌경제연구원 지역개발팀장과 성경륭 국가균형발전위원장으로부터 신활력사업의 성과와 반성, 의미와 발전방향에 대해 듣는다. <편집자주> 성경륭 국가균형발전위원장 신활력사업처럼 이제 겨우 2년차에 접어든 신규사업의 성과를 평가하는 것은 매우 어려운 일이다. 무엇보다도 신활력산업은 우리나라에서 가장 낙후된 지역을 일으켜 세우는 사업이고, 그것도 각 지역의 혁신역량을 증진하여 자립하도록 유도하는 사업이기 때문이다. 해마다 인구가 감소하고 노령화가 빠른 속도로 진행되는 만큼 지역의 사정은 참으로 어렵고, 스스로의 내생적 역량을 갖추어 자립기반을 구축해나가는 데에는 많은 시간이 필요하다. 그럼에도 불구하고 참여정부가 역점적으로 추진하고 있는 신활력사업은 그 정신에 있어서나 실천과정에 있어서 매우 중요한 의미를 가지고 있다. 우선 지역을 돕기 위해 도로나 시설에 치중하였던 과거 정부의 하드웨어 정책과 달리, 참여정부는 지역의 자립을 위해서는 스스로의 각성과 학습, 그리고 지속적인 혁신노력이 필요하다는 인식 아래 지역의 자립역량을 키우면서 지역경제의 활성화를 모색하는 소프트웨어적 정책을 추진하고 있다. 그리하여 끊임없이 중앙에 매달리던 과거의 관행을 털어내고, 스스로 자립하기 위해 독자적 전략과 동력을 찾아가는 접근을 하고 있는 것이다. 중앙에 매달리던 관행 털고 자립 동력 찾아 보다 구체적으로, 참여정부는 신활력사업의 성공을 위해 ASP(Actor-System-Project) 모델을 활용하고 있다. ‘A’는 혁신주체로서 지역주민들을 각성시키며, 새로운 지식과 정보를 제공하고, 협력을 통해 시너지를 극대화하는 생산적 지역문화를 창출하는 변화의 역군을 뜻한다. ‘S’는 여러 혁신 주체와 주민들이 공동으로 형성하는 지역혁신체계(regional innovation system)를 의미한다. 소수의 혁신주체들이 아무리 많은 노력을 기울인다고 하더라도 지역 전체 차원에서, 마을 차원에서, 그리고 각 분야별로 다양한 혁신 네트워크와 체계에 의해 결속되어 상호학습과 혁신활동을 공동으로 해나가지 못하면 지속적인 혁신과 역동적인 지역발전은 어려울 수밖에 없다. 이것이 혁신 주체와 주민 상호간에 혁신체계가 구축되어야 하는 이유이다. 마지막으로, 지역의 발전을 위해서는 지역의 특성을 살리고 타 지역에 비교우위가 있는 프로젝트(P)를 추진해야만 한다. 다른 지역과 차별화되지 못하는 사업, 겉으로 보기에 그럴 듯해 보이는 사업, 지역의 핵심역량을 살리지 못하는 사업 등은 결코 오래가지도 못하고, 지역을 살릴 수도 없다. 따라서 지역의 혁신주체와 주민들은 혁신체계의 큰 틀 속에서 비교우위를 살릴 수 있는 사업을 중심으로 확실하게 특화하는 전략을 채택해야 한다. 물론 지역별로는 지역의 여건에 따라 하나 혹은 소수의 대표 프로젝트를 추진할 수도 있고, 다수의 미니 프로젝트를 추진할 수도 있을 것이다. 신활력사업은 중앙정부에 의존하는 수동적인 발전이 아니라 지속적으로 발전할 수 있는 내적 혁신역량 강화하는 데 목적을 두고 있다. 자생적으로 등장한 혁신리더들이 미래를 일군다 이런 관점에서 지난 1년 동안 70개 시군이 신활력사업을 어떻게 수행해왔는가를 점검해보면, 성과가 좋은 지역은 세 가지 요소를 모두 잘 갖추고 있음을 발견할 수 있다. 강원도 인제군, 충남 금산군, 전북 진안군, 전남 함평군, 경북 봉화군, 경남 하동군 등 우수 판정을 받은 지역에서는 예외 없이 단체장과 담당공무원은 물론 지역 주민 내부에서 자생적으로 등장한 혁신리더들의 노력이 돋보였다. 이들은 지역발전을 위해 새로운 비전과 전략을 제시하고 주민들의 각성을 독려하는 등 활발한 활동을 전개해오고 있다. 또한 이들 지역에서는 지자체와 주민들이 다양한 형태의 공동 협력체계(예: 지역혁신협의회), 학습체계(예: 분야별 연구회), 작업체계(예: 공동작목반)를 구축하여 정보를 서로 소통하고 공동으로 학습하며 함께 대안을 모색하는 등 시스템적 접근을 하고 있다. 그리고 인제의 황태, 금산의 인삼, 함평의 나비, 하동의 녹차처럼 성과가 우수한 지역은 모두 지역의 특성과 비교우위를 잘 살리는 사업을 대표 프로젝트로 추진하고 있다. 그런데 여기서 중요한 것은 지역의 비교우위가 반드시 물질적이고 가시적인 것만이 아니라 비물질적이고 비가시적인 사업도 대상이 될 수 있다는 것이다. 예를 들어 함평의 나비나 평창의 Happy 700, 장성의 홍길동 등은 비가시적인 것으로서 모두 ‘인공적 비교우위’(artificial comparative advantage)를 추구하는 특징을 가지고 있다. 말하자면 비교우위는 자연적으로 존재하는 물질적·가시적인 것 외에 창조적 지역기획을 통해 얼마든지 새로운 것을 발굴하고 창조해 나갈 수 있는 것이다. 최근 강원도 양구에서 추진하고 있는 국토정중앙 사업도 바로 이러한 예에 속한다. 혁신주체 없는 지역 문제점 드러내 성과가 좋지 않은 지역들의 경우 대부분 이 세 가지 요소에서 많은 문제점을 드러내 보이고 있다. 단체장과 담당공무원들의 의지와 관심이 부족하고, 프로젝트의 선정이 지역의 비교우위와 강점에 대한 충분한 고려 없이 이루어지고 있다. 또한 주민들의 학습과 혁신노력이 현저히 떨어지며, 사업의 성과를 높이기 위한 공동 협력체계와 작업체계도 제대로 가동되지 못하는 중대한 문제를 안고 있다. 이런 점을 생각할 때 지금까지 많은 혼란을 겪으며 뚜렷한 성과를 올리지 못하고 있는 지역에서는 무엇보다도 혁신주체들을 바로 세우는 노력을 기울여야 할 것이다. 이를 위해 지역 내부의 혁신주체들끼리 만나 다양한 형태의 토론과 학습이 진행되어야 할 것이다. 경우에 따라서는 외부의 전문가를 초청하여 도움을 받을 수도 있고, 국내외 선도지역을 방문하여 타 지역의 경험에서 많은 것을 배울 수도 있을 것이다. 이런 과정에서 지역의 강점과 비교우위를 분명히 살릴 수 있는 프로젝트를 정확하게 선정하여야 할 것이며, 이 사업의 추진을 위해 다양한 형태의 공동 학습체계·작업체계·협력체계를 만들어야 할 것이다. 녹차재배 ⇒ 녹차가공 ⇒ 녹차밭 관광상품 등 1·2·3차 산업의 융합에 성공한 전남 보성군 녹차 이러한 노력 이외에 신활력사업의 성공을 위해서는 다음의 세 가지 요소를 더 고려해야 할 것이다. 첫째, 농업과 농촌을 살리기 위해서는 농업에 국한하지 않고 1차, 2차, 3차 산업 사이의 융복합화를 통해 농산물의 부가가치를 높이는 전략을 추구해야 한다. 예컨대 농산물의 가공을 통한 1+2차 융합, 농촌과 휴양·관광을 결합한 1+3차 융합, 농산물과 가공·유통을 결합한 1+2+3차 융합 등을 통해 농업 및 농촌의 부가가치를 현저히 높여나갈 수가 있다. 바로 이것이 농촌의 자립을 가져올 수 있는 가장 효과적인 방법이다. 도시민과 농민을 만족시키는 전국민 행복증진사업 둘째, 농업과 농촌의 생존 및 번영을 가져올 수 있는 조건은 인구의 대다수가 거주하는 도시를 최대한 활용하는 것이다. 말하자면 농도상생의 비전하에서 도시 주민들이 필요로 하는 것이 무엇인지, 농촌은 어떻게 그들의 수요에 부응할 것인지를 제대로 연구하여 농촌과 농업의 활로를 찾아야 할 것이다. 도시민들의 소득이 높아지면 질수록, 도시의 환경여건이 악화되면 될수록 도시민들은 농촌을 찾게 되어 있다. 이들의 욕구와 수요가 무엇이고, 그것을 어떻게 충족시킬 것인가에 해답이 놓여있다. 도시민들의 만족도가 높아지는 것은 도시민들에게는 행복의 증진이고, 농민들에게는 소득이 늘어나는 것이다. 이렇게 보면 신활력사업은 도시민과 농민을 모두 만족시키는 전국민행복증진사업으로 이해할 수도 있다. 마지막으로, 신활력사업 자체의 발전과 성공을 위해 앞으로 정부가 새롭게 추진하고자 하는 ‘살기좋은 지역만들기’사업과 연계하는 방안을 다각도로 모색해야 할 것이다. 살기좋은 지역만들기란 전국의 각 지역을 ‘아름답고 쾌적하고 특색있는 지역’으로 만듦으로써 지역 자체의 가치를 높이자는 사업이다. 이런 점에서 신활력사업이 소득증진 사업인데 반해, 살기좋은 지역만들기 사업은 환경조성 사업이라고 볼 수 있다. 그러나 이 두 사업은 상호 유기적 결합을 통해 한편으로는 지역의 생활환경을 개선하고, 다른 한편으로는 지역의 매력성을 높여 신활력사업의 성과도 높이는 상승효과를 구현할 수 있다. 앞으로 두 사업을 함께 추진하여 지역의 가치와 성과를 모두 높일 수 있도록 지역마다 뛰어난 창조적 기획과 지속적인 혁신활동이 더 없이 기대되고 있다.

성경륭 국가균형발전위원장(krseong@president.go.kr) | 등록일 : 2006.08.01