신고의 법리 논문

 

“신고(申告)의 법리(法理)” 논문 내용

Ⅰ.金明吉(부산대학교 법과대학 교수)問題의 提起

사인의 공법행위의 한 종류로서의 신고는 학문상 개념이다.

강학상으로는 신고의 개념 정의에서부터 종류, 법적 성질 등에 대하여 대체적으로 견해의 차이는 없다고 할 수 있다. 한편, 행정실무 또는 법령에서의 신고의 의미는 매우 다양하게 사용되고 있어, 같은 신고라도 그 실질 내용에 따라 학문상 개념인 신고와의 정합성을 규명하여야 하는 문제가 발생한다.

신고와 관련된 문제 중에서 가장 근본적인 문제는 “수리를 요하지 아니하는 신고”와 관련되어 있다. 구체적으로는 행정절차법에 신고에 대한 규정을 두고 있는바, 이 규정의 해석을 둘러싼 학계의 견해는 수긍하기 어려운 점이 많다. 또한 판례도 신고의 법리에 대한 이해를 잘못함으로 인하여 국민의 권리구제에 역행하는 상황에 있다.

신고의 제반문제의 출발점은 이른바 “수리를 요하지 아니하는 신고”와 관련되어 있다. 즉, “수리를 요하지 아니하는 신고”와 관련하여 제기되는 문제는 첫째, “수리를 요하지 아니한다.”는 의미가 무엇인지, 둘째, “도달함으로써 효력이 발생한다.”는 의미는 무엇인지, 셋째, “수리 여부와 관계없이 효력이 발생한다.”는 의미는 무엇인지, 그리고 “수리를 요하지 아니하는 신고”는 어떠한 신고를 말하는지 등을 둘러싸고 제기되고 있다.

이에 신고의 법적 성질을 중심으로 학설에서의 분류방법상의 문제, 행정절차법의 관련 조항의 해석 문제, 판례상의 처분성 문제 등을 검토하여 신고에 대한 합리적인 법리를 제시하고자 한다.

Ⅱ. 申告의 類型과 處分性

1. 申告의 槪念的 徵表

(1) 申告의 개념으로서의 法的 效果

일반적으로 사인의 공법행위로서 신고란 “사인의 행정청에 대한 일정한 사실·관념의 통지로 공법적 효과가 발생하는 행위” 또는 “사인이 공법적 효과의 발생을 목적으로 행정주체에 대하여 일정한 사실을 알리는 행위로서 행정청에 의한 실질적 심사가 요구되지 아니하는 행위”를 의미한다.

신고의 통상적인 법적 효과는 신고의무를 이행함으로써 신고의 대상행위를 적법하게 할 수 있는 적법성을 회복하는 경우로서 공법적 효과가 발생하지만, 혼인신고와 같이 사법상의 혼인의 효력이 창설적으로 발생하는 경우도 있다. 따라서 신고는 “公法的 效果”가 발생하는 행위가 아니라 “관계법이 정하는 법적 효과”의 발생을 목적으로 하는 행위라 할 수 있다. 당연히 아무런 법적 효과를 가져오지 아니하는 신고는 사실로서의 신고일 뿐, 사인의 공법행위로서의 신고에는 해당하지 아니한다.

(2) 申告와 登錄 내지 許可와의 구별

1) 論議의 범위

일반적으로 신고의 종류로는 자체완성적 공법행위로서 신고와 행정요건적 공법행위로서 신고로 구분하고, 전자는 수리를 요하지 아니하고, 후자는 수리를 요하는 것으로 보는 견해가 학설의 일반적 경향으로 보인다.

일반적으로 자체완성적 공법행위로서의 신고와 행정요건적 공법행위로서의 신고는 그 효과, 신고에 대한 신고필증의 의미, 신고수리의 의미, 신고수리의 거부처분의 성질 등을 달리하는 것으로 보고 있다. 이 점에서 양자의 구별 실익은 명확하다.

따라서 신고와 다른 개념과의 구별론은 행정요건적 공법행위로서 신고에 대한 행정청의 수리가 등록 또는 허가와 같은 성질을 지니는가 아니면 다른 성질을 지니는가의 문제이다.

2) 區別實益

행정요건적 공법행위로서 신고의 수리는 법령 등에서 행정청에 대하여 일정한 사항을 통지하고 행정청이 사인이 알린 일정한 사실을 행정청이 유효한 행위로서 받아들이는 것을 말한다.

행정요건적 공법행위로서 신고의 수리에 대한 법적 성질에 대하여는 신고의 수리가 허가와 다르다는 견해와 허가와 같다는 견해로 대별할 수 있다. 이하 전자를 구별긍정론이라 하고, 후자를 구별부정론이라 한다.

가. 구별긍정론

이 견해는 수리를 요하는 신고에서의 수리는 허가제에서 허가와 구별되어야 한다. 주요 논거로는 수리를 요하는 신고에서는 등록이라는 용어를 사용하며, 수리의 경우에는 요건에 대한 형식적 심사만을 거치지만, 허가의 경우에는 형식적 심사 외에 실질적 심사도 거쳐야 하는 점을 들고 있다. 특히 이와 같은 주장은 언론·출판에 대한 허가나 검열을 금지하고 있는 헌법 제21조에 대한 헌법재판소의 판결을 그 논거로 하여, 등록제와 허가제는 반드시 구분되어야 한다고 한다.

나. 구별부정론

이 견해는 수리를 요하는 신고는 실질적으로 허가제와 같은 의미를 가진다고 보고, 이는 쌍방적 행정행위에서의 허가와 같은 성질을 지니므로 신고의 수리와 등록 내지 허가는 구별실익이 없다고 한다. 주요 논거로는 행정요건적 공법행위로서 신고의 수리는 사인의 행위가 행정청의 특정한 행정행위의 전제요건을 구성하는 구조를 취하고 있고, 실질적으로 허가제와 큰 차이 없이 운용되고 있다는 점을 들고 있다.

3) 小 結

이 점에 대하여 살피건대, 먼저 실정법이 등록이란 용어를 사용하고 있는 경우에 당해 등록요건에 대한 심사가 형식적인 심사인지 실질적인 심사인지는 관계법규의 해석·적용의 문제이며, 나아가 행정요건적 공법행위에서의 요건이란 관계법규가 정함에 따라 달라질 수 있다는 점에서 구별긍정론은 수긍하기 어렵다.

또한, 허가와 등록이란 행정청의 허가 또는 수리라는 행위를 전제로 하여 당해 행위가 적법성을 지니며, 허가 또는 수리라는 행위가 있어야 비로소 관계법규가 정하는 효력이 발생한다는 점에서 차이가 없다는 점에서도 수리를 요하는 신고에서의 수리와 등록 및 허가의 구별실익은 없다고 보는 것이 보다 합리적이다. 이와 같은 취지는 예외적 승인을 어떠한 행정행위로 보는가의 문제와도 동일한 바, 일반적으로 이를 허가의 유형에 속하는 견해와 마찬가지로 수리를 요하는 신고에서의 수리는 허가와 같은 법적 성질을 지닌다고 할 것이다.

결론적으로 수리를 요하는 신고에서의 신고는 인·허가나 등록에서의 신청과 같은 성질을 지니고 있고, 신고를 요하는 수리에서의 수리는 인·허가나 등록에서의 인·허가나 등록과 같은 법적 성질을 지니고 있다고 하겠다. 바꾸어 말하면, 자체완성적 공법행위로서의 신고와 행정요건적 공법행위로서의 신고는 구별의 필요성이 있으나, 행정요건적 공법행위로서의 신고에 따르는 수리와 인·허가나 등록에서의 신청과 이에 대한 등록 또는 인·허가와의 구별실익은 의의가 없다고 하겠다.

그러므로 신고에서의 구별실익은 어떠한 신고가 자체완성적 공법행위로서의 신고인가, 아니면 행정요건적 공법행위로서의 신고인가를 구별하는 데 있다.

(3) 申告의 要件審査의 범위

1) 要件의 內容

행정절차법 제40조제2항은 이른바 자체완성적인 사인의 공법행위로서의 신고와 관련하여 신고의 요건으로 ① 신고서의 기재사항에 하자가 없을 것, ② 필요한 구비서류가 첨부되어 있을 것, ③ 기타 법령 등에 규정된 형식상의 요건에 적합할 것을 규정하고 있다. 따라서 신고의 구체적 요건은 신고행위의 내용에 따라 개별법령에서 정하는 바에 의하지만, 그 요건은 형식적인 요건인 것이 원칙이다. 또한 행정절차법은 신고인의 편익을 위해 “법령 등에서 행정청에 대하여 일정한 사항을 통지함으로써 의무가 끝나는 신고를 규정하고 있는 경우 신고를 관장하는 행정청은 신고에 필요한 구비서류와 접수기관 기타 법령 등에 의한 신고에 필요한 사항을 게시하거나 이에 대한 편람을 비치하여 누구나 열람할 수 있도록 하여야 한다.”(동조제1항)고 하여 신고의 편의성을 도모하고 있다.

신고의 요건과 관련하여 수리를 요하는 신고에서 수리 여부를 판단하는 요건의 경우에도 행정절차법의 신고에 관한 규정이 준용되는가 하는 문제가 있다. 전술한 바와 같이 수리와 허가를 구분하는가에 따라 견해의 차이가 있는바, 이에 대하여는 항을 바꾸어 논하기로 한다.

2) 要件의 審査

상술한 바와 같이 자기완결적 신고의 요건은 원칙상 형식적 요건이며, 사인의 신고에 대하여 행정청의 심사권한은 요건에 대한 형식적 심사에 한정된다.

그러나 수리를 요하는 신고의 경우에는 요건에 대한 형식적 심사에 한정된다는 견해도 있지만, 수리를 요하는 신고의 경우에는 형식적인 요건 이외에 일정한 실질적 요건을 신고의 요건으로 하고 있는 경우가 적지 아니하다. 이는 외형상으로만 신고일 뿐이며, 실질적으로는 당사자의 신청을 받아 이에 따라 행정청이 당사자의 신고행위의 가부를 결정하는 구조를 취하게 된다. 따라서 행정청의 허가행위로서의 실질을 갖게 되는 것이다. 이처럼 사인의 신고에 대한 수리에 있어 행정청의 실질적 심사권이 인정되는 경우에는 당해 수리행위는 내용적으로는 허가와 동일한 성격을 가진다고 보아야 한다. 이 경우에 행정청은 당사자의 신고행위를 접수하여 형식 요건 외에 적법성 및 합목적성 등의 실질적 사항의 심사를 거쳐, 이를 충족하는 때에 수리의 의사표시를 하게 된다.

대법원은 석유판매업등록거부처분취소사건에서 “주유소등록신청을 받은 행정청은 주유소설치등록신청이 석유사업법, 같은법시행령, 혹은 위 시행령의 위임을 받은 시·도지사의 고시 등 관계 법규에 정하는 제한에 배치되지 않고, 그 신청이 법정등록 요건에 합치되는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 이를 수리하여야 하고, 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 등록을 거부할 수는 없는 것이나, 심사결과 관계 법령상의 제한 이외의 중대한 공익상 필요가 있는 경우에는 그 수리를 거부할 수 있다.”라고 하여 등록에 대하여도 실질적 심사가 이루어질 수 있다고 판시하였다.

자체완성적 사인의 공법행위로서의 신고의 경우에 신고 요건을 갖추지 못한 신고서가 제출된 경우 행정청은 지체없이 상당한 기간을 정하여 신고인에게 보완을 요구하도록 하고, 행정청은 신고인이 당해 기간 내에 보완을 하지 아니한 때에는 그 이유를 명시하여 당해 신고서를 되돌려 보내야 한다(행정절차법 제40조제3항·제4항)는 규정은 수리를 요하는 신고의 경우에도 유추적용될 수 있을 것이다.

2. 申告의 種類

(1) 槪 說

신고의 종류로서 학계에서는 일반적으로 사인의 공법행위로서의 신고에 한정하여 논하고 있다. 그리고 사인의 공법행위로서의 신고는 자체완성적 공법행위로서 신고와 행정요건적 공법행위로서 신고로 구분하고 있다.

그러나, 실정법상의 신고는 신고의무만을 부과하고 위반시에는 제재수단으로서 주로 행정벌을 부과하는 유형인 신고(예;식품위생법 제25조제3항의 영업승계시의 신고의무)와 일반적·상대적 금지의무를 부과하고 신고에 의하여 행위의 적법성을 부여하는 유형인 신고(예;식품위생법 제22조제5항의 신고영업)로 대별할 수 있다. 전자는 사실파악형 신고 또는 정보제공적 신고에 속하고, 후자는 사인의 공법행위로서의 신고에 속하는 것이라 할 수 있다.

바꾸어 말하면, 전자의 신고는 어떠한 행위를 일반적으로 금지하는 것이 아니라 행정목적을 달성하기 위한 기초자료를 확보하기 위하여 부과되므로 신고의무를 이행하면 행정법관계는 종료되어 더 이상의 법률상의 분쟁은 발생할 수 없다. 그러나, 신고의무를 이행하지 않는 경우에는 신고의무위반이 되고, 이에 대하여는 행정벌로써 간접적으로 신고의무의 이행을 강제할 수밖에 없다.

이에 반하여 후자의 신고는 법령에 의한 일반적·상대적 금지를 일정한 경우에 해제하여 적법하게 일정한 행위를 할 수 있도록 하기 위한 사인의 공법행위이다. 이와 같은 신고가 규제적 기능을 수행하는 점에서 허가제와 구별되는 것인지에 대하여는 논란은 있지만, 신고없이 신고대상행위를 하는 것은 위법하고, 이에 대하여는 당연히 여러 가지 제재가 수반된다.

다만, 이 논문에서는 처분성과 관련하여 문제가 되는 사인의 공법행위로서의 신고에 한정하여 논하기로 한다.

(2) 사인의 공법행위의 종류

1) 의 의

학계의 일반적 견해는 사인의 공법행위의 종류로서 자체완성적 공법행위로서 신고와 행정요건적 공법행위로서 신고로 구분하고 있다. 그리고 전자는 수리를 요하지 아니하고 후자는 수리를 요하는 것으로 보고 있다.

2) 구별실익

통설·판례에 의하면, 자체완성적 공법행위로서의 신고는 행정청에 대하여 일정한 사항을 통지함으로써 의무가 끝나는 신고라는 점에 근거하여, 신고 그 자체로서 법적 효과가 발생하고, 수리 또는 수리거부는 사실상의 행위에 불과하다.

이에 반하여 행정요건적 사인의 공법행위로서의 신고의 경우에는 일반적인 인·허가과정상의 법리가 적용된다는 점에 근거하여, 행정청이 수리함으로써 신고의 효과가 발생하고, 수리 또는 수리거부는 법적 행위가 된다.

따라서 실정법상의 신고가 어떠한 종류의 신고에 해당하는가는 처분성 등 여러 가지 점에서 커다란 차이가 있으므로 이의 구별기준이 문제된다.

3) 구별기준

개별법령이 자체완성적 공법행위로서의 신고와 행정요건적 공법행위로서의 신고를 구분하여 규정하고 있는 경우가 아니라면 당해 법령의 목적과 당해 법령에서 나타나고 있는 관련조문에 대한 합리적이고도 유기적인 해석을 통해 양자를 구분할 수밖에 없다.

자체완성적 공법행위로서의 신고는 규제의 정도가 완화된 경우에 해당하므로 사회질서나 공공복리에 미치는 영향력이 적은 행위 내지 직접적으로 행정목적을 침해하는 것이 아닌 행위 등이 원칙적으로 이에 해당할 것이다.

3. 申告의 受理(受理拒否)와 處分性

(1) 處分性

① 취소소송은 행정청의 위법한 ‘처분 등’의 취소·변경을 구하는 소송이다(행정소송법 제4조제1호). 따라서 취소소송을 제기하는 데에는 취소의 대상이 되는 행정청의 위법한 ‘처분 등’이 있어야 한다.

행정소송법에 의하면 ‘처분 등’이란 처분과 재결을 말하고, 처분은 “행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용”을 말한다(행정소송법 제2조제1항제1호). 종래 강학상의 행정행위가 처분에 해당하는 것으로 이해되었지만, 행정소송법은 이에 준하는 행정작용까지도 포함한다고 규정하고 있다. 따라서, 행정행위가 아니라 하더라도 국민의 권리에 직접적으로 그리고 구체적으로 영향을 미치는 법령이나 조례의 제정행위, 일방적으로 국민의 자유를 구속하는 권력적 사실행위 등은 행정행위에 준하는 것으로서 처분성을 인정하고 있다.

이에 의하면, 구체적으로 행정청이 행하는 어떠한 행위에 처분성을 인정하기 위한 요소로는 첫째, 당해 행위가 공권력의 행사에 해당할 것, 둘째 당해 행위가 구체적인 법적 효과를 발생하게 할 것, 셋째, 당해 행위가 분쟁의 성숙성을 갖추고 있을 것을 요구한다.

② 신고의 수리거부의 처분성 여부는 신고의 수리거부가 이러한 요소를 갖추고 있는가에 달려 있다.

문제는 처분성을 인정하기 위한 세 가지 요소 중 공권력성과 분쟁의 성숙성은 이론이 없다. 결국 논쟁의 핵심은 신고의 수리거부가 법적 효과성을 지니고 있는가에 달려 있다.

지금까지의 논의는 신고의 수리의 문제는 행정요건적 사인의 공법행위에서만 문제가 되고, 자체완성적 사인의 공법행위에서는 개념상 문제되지 아니하는 것으로 보는 견해가 일반적이다. 즉, “행정청에 대한 사인의 일방적 통고행위로서 그것이 행정청에 제출되어 접수된 때에 관계법이 정하는 법적 효과가 발생하는 것이고, 행정청의 별도의 수리행위가 필요한 것은 아니다.”라는 견해로 대표된다.

통설·판례에 의하면, 자체완성적 공법행위로서의 신고는 행정청에 대하여 일정한 사항을 통지함으로써 의무가 끝나는 신고로서, 수리를 요하지 않으며 신고 그 자체로서 법적 효과를 발생시킨다. 당연히 행정청의 처분이 개입할 여지가 없고, 따라서 행정소송법상 처분성이 문제될 여지가 없다. 비록 행정청의 거부행위가 있다 하더라도 이는 사실상의 행위에 불과하다고 보고 있다.

(2) 受理(受理拒否)의 法的 性質

자체완성적 사인의 공법행위와 행정요건적 사인의 공법행위에서의 수리(수리거부)의 효력, 처분성 등 법적 성질을 구체적으로 분설하면 다음과 같다.

1) 자체완성적 사인의 공법행위로서의 신고

① 자체완성적 사인의 공법행위로서의 신고가 적법한 경우에는 사인의 신고 그 자체로서 법적 절차가 완료되는바, 신고서가 접수기관에 도달된 때에 신고의 의무가 이행된 것으로 본다. 행정절차법은 자체완성적 공법행위로서 사인의 신고의 효력발생에 관한 원칙으로 도달주의를 채택하고 있다. 이 경우에는 행정청의 처분이 개입할 여지가 없고, 따라서 행정소송법상 처분성이 문제될 여지가 없다. 만약 자체완성적 공법행위로서의 신고의 경우에 행정청이 접수를 거부하였다고 하여도 접수의 거부는 의미를 갖지 아니한다. 왜냐하면 도달 그 자체로서 법적 효과는 발생하기 때문이다. 요컨대 행정청의 거부행위는 사실상의 행위에 불과하며, 사인의 신고 그 자체만으로 법적 효과는 발생한다.

② 자체완성적 사인의 공법행위로서의 신고가 부적법한 경우에는 행정청이 수리하였다고 하여도 신고의 효과가 발생하지 아니한다. 왜냐하면 자체완성적 사인의 공법행위로서 신고는 도달로서 효력을 발생하는 것이고, 그 수리는 도달을 확인하는 사실상의 행위일 뿐이고 또한 신고가 도달되었다고 하여도 그 신고가 부적법한 것이라면 신고의 법적 효과를 발생하지 아니하기 때문이다. 따라서 요건미비의 부적법한 신고를 하고 신고영업을 영위한다면, 그러한 영업은 무신고영업으로서 불법영업에 해당하게 된다. 이러한 불법영업에 대해서는 취소처분이 아니라 영업장폐쇄조치로 위법상태를 제거할 수 있다.

2) 행정요건적 사인의 공법행위로서의 신고

① 행정요건적 사인의 공법행위로서의 신고가 적법한 경우에는 행정청이 수리함으로써 신고의 효과가 발생한다. 역시 도달주의가 적용된다. 이러한 경우에 있어서 신고수리의 거부가 행정소송법상 처분개념에 해당한다고 함에는 별다른 어려움이 없다. 따라서 위법한 거부처분을 항고소송으로 다툴 수 있음은 물론이다.

그리고 이와 관련하여 법령이 정한 요건을 구비한 적법한 신고가 있으면, 행정청은 의무적으로 수리하여야 한다. 법령에 없는 사유를 내세워 수리를 거부할 수는 없다는 것이 판례의 원칙적인 입장이다.

② 행정요건적 사인의 공법행위로서의 신고가 부적법한 경우에는 당연히 수리를 거부하여야 한다. 만약 부적법한 신고를 수리한다면, 그것은 하자 있는 행정행위가 된다. 그 하자가 중대하고 명백하다면 수리행위는 무효가 될 것이고, 그 하자가 중대하지만 명백하지 아니하거나 명백하지만 중대하지 아니하다면 취소할 수 있는 행위가 된다. 수리행위가 무효인 경우에는 신고의 효과가 발생하지 아니하지만, 취소할 수 있는 행위의 경우에는 신고의 효과가 발생한다. 따라서 수리행위가 무효인 경우에 이루어지는 신고업의 영업행위는 무신고영업으로서 불법영업에 해당하지만, 수리행위가 취소할 수 있는 행위인 경우에 이루어지는 신고업의 영업행위는 수리가 취소되기까지는 불법이 아니다. 후자의 경우에는 수리행위를 직권으로 취소함으로써 신고의 신고영업을 규제할 수 있다.

(3) 小 結

통설·판례에 의하면, 행정요건적 공법행위로서의 신고에서의 신고→신고수리(수리거부)의 구조는 인·허가에서의 신청→인·허가(거부)의 구조와 동일하다. 그러나 자체완성적 공법행위로서의 신고에서의 수리(수리거부)는 사실상의 행위에 불과하다고 보아 전혀 법적 의미를 부여하지 않고 있다.

생각건대, 행정요건적 공법행위로서의 신고 및 수리(수리거부)의 법리와 자체완성적 공법행위로서의 신고 및 수리(수리거부)의 법리를 달리 취급할 이유는 없다. 왜냐하면, 통상 수리를 요하지 아니하는 신고의 경우에도 요건을 갖추지 못한 신고가 행해질 수 있기 때문에 신고요건의 구비 여부는 문제가 될 수 있으므로 수리행위는 필요하다고 보아야 한다. 차이가 있다면 자 체완성적 공법행위로서의 신고의 경우에는 적법한 신고의 경우에 접수된 때에 신고의 대상행위의 적법성이 발생한다는 점에 있다.

결국 신고수리거부와 관련된 논쟁의 핵심은 신고가 적법한가의 문제이다. 행정절차법 제40조의 “관계법령상의 형식적 요건을 갖춘 때에는”의 의미는 단순히 “적법한 신고절차를 거치기만 하면”이 아니라 “적법한 법적 요건을 모두 구비하여 신고하면”으로 해석하여야 한다. 사인은 자신의 신고가 적법하다고 생각하고 행정청은 사인의 신고가 부적법하다고 하는 경우에 수리거부 내지 신고반려 라는 행정청의 행위를 다툴 수 있어야 할 것이다.

다만, 양자의 차이는 신고 및 수리와 관련하여 신고의 효력의 발생시기에 있다고 보아야 한다. 자체완성적 공법행위로서의 신고의 경우에는 신고하면 수리거부가 없는 한 신고서가 접수기관에 도달한 때에 효력을 발생하나, 행정요건적 공법행위로서의 신고의 경우에는 수리라는 행정청의 행위가 있어야 효력이 발생한다는 점이다.

주의할 것은 통상 수리를 요하지 아니하는 신고의 경우에는 신고요건의 구비 여부가 일응 명확하기 때문에 요건을 결한 신고의 경우에는 신고행위 자체가 무효가 되고 따라서 수리가 있다 하더라도 그 효력이 발생할 수 없으나, 모든 경우에 요건의 구비 여부가 명확한 것은 아니기 때문에 수리를 요하는 신고의 법리와 구별할 이유는 없다고 보아야 할 것이다.

4. 관련문제

(1) 行政節次法의 解釋

행정절차법은 제40조 제1항에서 법령 등에서 행정청에 대하여 일정한 사항을 통지함으로써 의무가 끝나는 신고만을 규정하고 있다. 행정절차법 제40조 제1항은 다만 의무적인 신고만을 규정하고 있을 뿐이다. 따라서 의무적인 신고가 아닌 임의적 신고는 동법의 규율대상이 아니다. 법령에 따라서는 신고에 통지뿐만 아니라 행정청의 수리를 요하는 경우도 있다.

수리를 요하는 경우의 법리는 관계법규가 정하는 바에 의하되, 관계법규의 내용이 명확하지 아니한 경우에는 당해 법규의 취지, 목적 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이다.

(2) 申告畢證

수리를 요하는 신고의 경우에 주어지는 신고필증은 사인의 신고를 수리하였음을 증명하는 서면이지만, 그 서면에 나타나고 있는 수리는 신고한 사인들에게 새로운 법적 효과를 발생시키는 직접적인 원인행위가 된다.

이 점에 대하여 수리를 요하는 신고의 경우에 주어지는 신고필증은 단순히 사실적인 것이 아니라는 점에서 자체완성적 공법행위로서의 신고시 부여되는 신고필증과는 다른 의미를 갖는다는 견해가 있다. 그러나 자체완성적 공법행위로서의 신고의 경우에는 신고필증이 반드시 교부될 필요는 없는 경우가 일반적이지만, 만약 신고필증이 교부되는 경우라면 이 또한 수리의 의사표시로 보아야 할 것이다.

판례는 수리를 요하지 아니하는 신고의 경우 신고필증에 대하여는 법적 효력을 인정하지 않고 있다.

(3) 申告義務違反과 私法上의 效力

신고의무위반이 사법적 효력의 부인까지 의미하는가는 신고의무를 규정하는 법조항이 단속규정인가, 효력규정인가의 여부에 달린 문제이다. 바꾸어 말하면, 신고 자체의 문제가 아니라 신고의 대상행위에 대한 규제목적의 문제이므로 신고의 법리와는 직접적인 관련성을 지니는 것은 아니다.

판례도 같은 취지이다.